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  2019年11月28-29日,由中國社會科學院信息化研究中心、北京國脈互聯信息顧問有限公司、清華大學國家治理研究院聯合主辦的"2019智慧中國年會"在北京隆重召開,以"數字化轉型--共識與策略"為主題,來自全國部委、省、市、區縣電子政務、智慧城市、大數據主管領導、行業專家、企業代表、主流媒體等齊聚一堂。其中,28日主論壇有近800名嘉賓到場,更有近6000人同步收看直播。

  本文系中國社會科學院信息化研究中心主任姜奇平先生于11月28日下午在"2019智慧中國年會"主論壇上的演講,內容通過現場速記整理,未經本人審核。

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  「中國社會科學院信息化研究中心主任 姜奇平」

  我想從營商環境評估的角度,談談"以人民為中心"和"優化營商環境",表面看起來這兩者是針對不同問題提出來的,但其實在邏輯上兩者是有內在聯系的。

  一、明確評估的指導思想

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  首先我認為應該明確評估的指導思想。"以人民為中心的發展思想",是習近平總書記于2015年11月23日在中央政治局第二十八次集體學習時提出的治國方針理論,同時也是智慧城市建設和智慧政府優化營商環境的根本指導思想。

 ?。ǘ﹥灮癄I商環境本質是為民服務

  2019年10月23日,李克強總理簽署了國務院令,公布了《優化營商環境條例》(2020年1月1日起實施)。期間,總理就"優化營商環境是為了什么"作出了說明,他提出"提供公平可及,優質高效的服務,是讓人民過上好日子的必然要求,政府責無旁貸。要創新服務方式、提高服務效能,為企業發展和群眾辦事提供便利"。所以,優化營商環境本質是為民服務。

  "為民服務"突出的重點是"為民辦實事"。在評價營商環境時,要有這條指標。不能抽象地說為人民服務。人民是誰?是一個一個具體的群眾。檢驗優化營商環境的成效或是否達標,要看是否為群眾增加了便利。從以人民為中心的角度,人民沒有小事,過去說"外交無小事",其實"人民也無小事",人民的事都是大事。

  (三)以市場主體期待和需求為導向

  《國務院辦公廳關于聚焦企業關切進一步推動優化營商環境政策落實的通知》(國辦發〔2018〕104號)特別提出"各地政府應持續提升審批服務質量…要以市場主體期待和需求為導向…加快打造市場化、法治化、國際化營商環境"。注意不是以供給為導向,而是以需求為導向。政府優化營商環境的能力固然重要,但不是出發點。當群眾需要和政府供給發生矛盾時,政府不能說因為沒有這方面的能力、不善于做,然后就不做或少做,而是應該將自己的能力弱點變成強項。

  過去我們做過一個內部調查,將各省領導關心的問題拿去問對應地區的群眾,結果群眾最為關心、認為最重要的問題與各省領導關心和重視的有所出路,甚至存在重要性排序雙方正數前三與倒數三位正好反過來的情況。所以,以人民為中心的指導思想是首先需要明確的,要想營商環境優化工作取得效果、真抓實干,要強調以市場主體的期待和需求為導向。

  二、加強評估的針對性

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  圍繞以人民為中心發展,營商環境評估有三個要點:第一,發展為了人民,要明確服務對象,檢查自己的服務對象是否已找準;第二,發展依靠人民,要明確通過營商環境來做什么和通過優化營商環境解決什么問題;第三,發展成果由人民共享,要明確政府公共服務的作用,是否可以讓群眾得到實惠。

 ?。ǘI商環境中的人民所指

  營商環境中的"人民"首先指的是誰?"改革開放"其實提到了一個重要的概念,就是調動億萬人民群眾的積極性和創造性,過去叫人民群眾的首創精神,這是改革開放成功的重要因素。在當前經濟低迷狀態下,迫切需要把近14億人口的巨大市場潛力挖掘出來。我們現在有一億一千多萬市場主體,其中7600萬是個體工商戶,按一家個體工商戶平均兩三個人就業算,加起來就容納了2億左右人口的就業;企業有3600多萬戶,其中90%是中小微企業。

  互聯網時代存在法人和自然人同時經商的現象,這會帶來新的問題。例如,工商局是管法人的,一個人在家辦公是自然人,是否把他納入工商登記?這是長期以來存在的一項爭議。隨著在家辦公日益普及,法人和自然人的關系如何處理,需要針對性地提供解決方案。今天上午我注意到,深圳南山區的發言人提到了將法人和自然人合在一起提供服務,我覺得很有意思。未來類似這樣的問題還會不斷出現。

 ?。ㄈI商環境與中國經濟轉型的大背景

  未來的營商環境和過去的營商環境在本質上可能會有非常大的不同。哈佛大學陳志武教授曾認為,制造業是人與自然打交道,服務業是人與人打交道,中國人之間打交道的成本太高,所以中國不適合發展服務業。這其實是典型的營商環境問題,我們為什么不能通過便民服務,把政府和人民群眾之間的摩擦力或者說交易費用下降為零?

  事實上在新興領域,我們可以看到陳志武教授的說法并不符合現實。雖然中國曾經有長達10年、20年的時間,服務業的比重始終沒有上升,似乎驗證了他的說法,但從前年開始,服務業開始迅猛增長,特別值得注意的是,現代信息服務業迅速增長的時期(以40%至80%的速度增長),也是過剩產能成為困擾經濟主要問題的時期。

  這就提出了制造業和服務業兩類營商環境的問題。對制造業而言,政府干預或產業政策干預,如果把它理解為一種服務,那么這種服務會比較有效地導致產業結構發生改變,但服務業卻很困難;過去營商環境說招商引資、給企業簡化辦事手續,但服務業的營商環境可能面臨許多深層次的問題,競爭政策可能在里面會起很大的作用,服務業與市場需求結合得比較緊密。

  按照政府定位,中國到2020年工業化任務基本完成。這個任務基本完成后的營商環境是怎樣?我認為它會有一個鮮明的特點,就是服務業占比大幅增長,以信息產業和現代信息服務業為代表的數字經濟比重迅速增長。現在數字經濟已經達到1/3左右,以后還會進一步增長。在這個領域如何營造營商環境?這里面會有一些特殊的問題。以人民為中心,其中一個重要的特點是以市場為中心。過去制造業差異化比較小,將來服務業和服務化差異會比較大,如何服務于一個差異化非常強的營商環境,這需要各方有創造力的智慧貢獻。比如一刀切的方式可能越來越不適合,應對不同的人采取不同的服務方式會更加有針對性。這就提出了提高公共服務效能的問題。

 ?。ㄋ模┌l揮互聯網+政務服務作用

  在優化營商環境的過程中,應發揮"互聯網+政務服務"的作用。李克強總理一直強調大力推行"互聯網+政務服務"。我認為這是在解決公共產品的生產方式問題,或者是提高公共產品的服務效能問題。因為政府和企業的主要區別在于企業提供私人物品,政府提供公共物品,而在生產方式上卻有很多類似之處。比如,在以職能為核心的層級體制之下,以及以流程為核心的扁平化體制之下,生產效能是不一樣的。

  實際上,互聯網和公共服務的結合,是提高公共服務效率的一種方式。具體而言,在過去強調單一品種大規模生產時,公共服務強調為人民服務。這個"人民"是個抽象概念,是人民共同的需求,例如根本利益需求、長遠需求。這些需求可以通過無差別地提供公共產品就可以滿足。然而,在一個社會經濟矛盾內涵在發生變化和心理需求日益上升的情況下,這可能變成類似和小批量、多品種的私人產品供給對應的方式。當政府效率能夠承受時,公共服務怎么實現一對一個性化服務,實際上,我認為通過互聯網+政務服務主要是解決這個問題,即低成本差異化服務問題或者低成本辦實事的效率問題。過去提供沒有針對性的、大路貨的公共服務,其成本可以降下來,但是個性化的公共服務很難做到。

  三、要面向以評促建的最終效果

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  營商環境評估旨在"以評促建",通過對各地區現有營商環境發展水平進行評估,并比對各項評估指標,發現各地區存在的問題,進而通過簡化辦事環節和辦事流程等方式,全面提高辦事效率,激發內生動力,從而提升辦事企業和辦事群眾的便利度及獲得感。

  在評估過程中,應注意三點:第一,明確評價的重心,評估和建設的目的是為了人民便利,而不是建設一些設施讓自己舒服,我們看到電子政務建設中存在很多嚴重的浪費,這種浪費的思想根源在某種意義上來說是以自我為中心,若真是為百姓辦事,政府就應該考慮投入核算;第二,評估優化效果要看是否調動了民眾的積極性,這要看三個是否,即簡政放權是否真正推動了經濟轉型、更好地發揮了地方作用、釋放了改革紅利,是否激發了企業內在活力、形成了企業新動力,是否活躍了市場主體的創造力和創新力,這些都是重要的標準;第三,評估人民是否享受到成果,明確優化營商環境的好壞,要由被服務對象說了算,不能說誰投入多誰得分就高,或者誰工作努力誰得分就高,應該把評價的主動權交給被服務對象,并且建立起機制,把被服務對象的評價嵌入到政府工作標準。

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  最后,當前的公共服務還存在不少短板,比如一些政府和部門服務意識不強、辦事效率不高、工作拖沓敷衍、推諉扯皮等,企業和群眾意見較多,希望大家共同努力,加以克服。

  我的發言就到這里,謝謝大家!


  附:國脈“一網通辦”核心支撐系統(GDBOS),助力數字政府建設

  數字政府2.0操作系統、政務數據體系2.0基礎標配、政務服務一體化升級方案。又名“政府數據業務操作系統”(GDBOS), 是基于國家有關政策要求、各地實踐經驗、數據體系理論、微服務技術架構,圍繞“大數據、大系統、大平臺”融合一體思路,為各地數字政府升級而量身打造的一套作業平臺。運用數據體系、標準治理、業務再造、組織進化等工具和方式,可從結構、標準、模塊架構上對當前政務服務平臺體系進行優化、重組和升級。有效適配部委、省、市、縣(區)不同層次需求,支撐數據整合共享、政務流程再造和服務模式升級,全面提升政務服務能力,夯實數字政府基礎,為國家治理能力現代化提供重要支撐。

  依托"產品+數據+標準"框架,構建"標準支撐、數據體系、業務再造、數據治理、管理賦能"五大體系,無縫銜接既有業務系統,有效驅動政務服務整體運作:①落腳在“辦成”,把政務數據歸集到一個功能性平臺,企業和群眾只進一扇門就能辦成不同領域事項;②綜合提升政府政務服務、數據整合與治理能力,并最終實現數字化轉型升級與智慧組織進化。

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責任編輯:qinpeng