一、前言

  在中國,“電子政務”從一個只由某些熱衷于網絡經濟的IT人士才知曉的西洋概念演變為一場轟轟烈烈的“市場運動”只有兩年時間;而這并不表明我們對“電子政務”的認識也像電子政務的市場規模一樣在這么短的時間里就增加了許多、深刻了許多。實際上,正如古訓“囫圇吞棗”所明示的那樣,到目前為止我們對電子政務的真實含義仍一知半解。在這場“電子政務”的熱潮面前,前些年破滅的網絡泡沫并沒有讓我們變得清醒,倒是那種飄飄然的浮躁不時能感受到。有人說電子政務是一場革命,那么這場革命到底是誰革誰的命?它真的就具備了作為一場革命所應具備的內在動力和爆發力嗎?也有人說“電子政務”的重點是“政務”而不是“電子”,那么這里的“政務”又該是什么樣的呢?還是那種跑遍“門難找、臉難看、事難辦”的衙門蓋完了名目繁多的橡皮章才算搞定的“事務”嗎?還有人說電子政務將對中國的信息化發揮龍頭作用,那么這種龍頭作用是表現在技術和產業層面還是在發展和實現機制方面呢?特別是在軟件和硬件技術全面落后的情況下,我們該如何借助電子政務以突破信息產業的網絡效應而實現國內產業自主健康發展呢?如此這般,我們現在都還沒有弄明白,更沒有找到一個合適的答案。

  電子政務研究的滯后狀況一直受到關切。原國務院信息化工作辦公室副主任劉鶴就曾指出,中國電子政務建設的成敗取決于我們對電子政務的性質、特點、機制及其影響的認識,而中國恰恰在這些方面研究得還很不夠,因此迫切需要IT技術、政治與行政管理學、法律與經濟等領域的專業人才加入到電子政務的研究隊伍當中來。實際上,在中國這樣一個由傳統的計劃經濟向市場經濟轉型的國家里,電子政務確實面臨著前所未有的困難,除了由新技術革命所帶來的社會變革和“數字鴻溝”所產生的社會差異外,還由于中國歷史上的行政管理體制與觀念的束縛,行政管理體制與觀念對中國未來電子政務發展所產生的影響將會更大。解決問題的關鍵是要認清信息網絡技術自身的特點及其對政府行政管理可能產生的影響。

  正如在工業化時代,大型企業的生產經營與管理結構對韋伯的官僚制理論的形成產生過重要的影響一樣,軟件程序設計以及信息網絡技術本身也應該對電子政府產生重要的影響。因此,本文立足于面向對象的軟件程序設計技術和分布式網絡技術及其各自的技術特點,討論它們與未來電子政務的相似性以及可能帶來的影響。作為一種新的理論嘗試,本文試圖應用面向對象的軟件程序設計技術的基本概念(主要包括對象、類、消息與方法等)及技術實現機制構建新的電子政務分析框架,并且根據其抽象性、繼承性和封裝性等技術特征,討論網絡條件下的政府行政管理及其對公共行政倫理的影響。

  二、兩個相關概念

 ?。ㄒ唬┟嫦驅ο蟮能浖绦蛟O計技術

  軟件設計經歷了從“面向過程的程序設計技術”向“面向對象的程序設計技術”的演變發展過程。20世紀90年代以前,“面向過程的程序設計技術”一直是軟件程序設計的主導技術;隨著高性能硬件技術的發展,該技術所固有的各種缺陷(如程序的可重用性差、程序維護的一致性差等)日益突出,越來越難以滿足大規模軟件系統的需要,因此,“面向對象的程序設計技術”便應運而生。

  “面向對象的程序設計技術”是一種圍繞事件組織模型,并以對象來描述問題中的實體的程序設計方法。所謂對象是包含現實世界事物特征的抽象實體,是屬性及對屬性的操作(及其方法)的封裝體,反映了系統的信息交互能力,可以在不同的應用程序中多次使用。一個對象通常由對象名、屬性和操作三部分組成,這一點將在后面定義電子政務對象時用到。在面向對象的程序設計技術中,除了對象這個概念外,還有幾個基本的概念,即類、類庫、方法和消息?!懊嫦驅ο蟮某绦蛟O計技術”具有四種主要特征,它們是數據抽象、多態性、繼承性和數據封裝。這些概念和特征對說明電子政務對象非常重要。

  如今,“面向對象的程序設計技術”既是一種軟件系統設計思路,也是一種軟件實現方法,成為軟件系統工程的一種普遍工具。如果說專業分工和科層制構成工業化時代的普遍的社會管理方式,并由此導致馬克斯·韋伯的官僚制理論的話,那么作為軟件系統工程的一種普遍工具的“面向對象”技術對網絡世界的行政管理體制創新又具有怎樣的比較和借鑒意義呢?人們普遍認為,電子政務有別于傳統的政府行政管理,那么“面向對象”技術對電子政務的這種差異性會產生什么影響呢?進一步說,電子政務能否與“面向對象”技術相結合,形成網絡世界的一種有效的行政管理模式呢?這是本文所要研究的主要內容。

 ?。ǘ╅T戶與政府門戶網站

  所謂門戶網站,是指通往某個虛擬電子社區并提供相關信息服務的應用系統。從面向應用領域的角度來看,門戶可以分為互聯網門戶、企業門戶和政務門戶。人們對互聯網門戶的認識比較一致,像提供面向互聯網用戶服務的Yahoo和新浪等都是互聯網門戶。而企業門戶是基于企業內部網絡并建立在企業數據倉庫基礎上的網絡應用系統,它能夠提供訪問企業相關知識、支持企業在網上開展業務的功能,面向企業員工、客戶、合作伙伴和潛在客戶,并具有安全、一致的入口。

  政府門戶與企業門戶基本相似,不過政府門戶面向各級政府機關和廣大公眾,突出強調的是機關內部和各個單位之間的信息共享、政府機關對公眾的信息發布與行政管理事務。因此,嚴格說來,所謂政府門戶網站,是指在各政府部門信息化建設的基礎上,建立起跨部門的、綜合的業務應用系統,使公民、企業與政府工作人員都能快速便捷地接入所有相關政府部門的業務應用、組織內容與信息,并獲得個性化的服務,使合適的人能夠在恰當的時間獲得恰當的服務。

  綜合考量,政府門戶網站不僅是政務信息發布平臺和業務處理平臺,而且也是知識加工、知識決策、知識獲取平臺的集成,它使政府各部門公務人員之間的信息共享和交流更加流暢,通過數據挖掘、數據加工而使零散的信息成為知識,使相關人員能夠在恰當的時間使用恰當的知識為行政決策提供充分的信息和知識支持。尤其重要的是,后臺整合是政府門戶網站區別于其他網站的關鍵所在。[page]

  三、面向對象的電子政務

  目前的管理軟件技術在很大程度上是根據企業管理與市場競爭的需要而發展起來的。目前正在許多電子政務領域所使用的軟硬件平臺大多是企業管理軟件系統在政府行政管理領域的移植,并不能稱為信息網絡時代的政府行政管理制度創新。盡管如此,圍繞企業管理與市場競爭而發展起來的軟件技術與基本方法仍然為政府行政管理體制創新提供了指導作用。這種作用是雙重的,不僅表現在電子政務的軟硬件的基礎設施條件上,而且表現在軟件技術所體現出來的科學思想與方法對互聯網時代政府行政管理體制變革的借鑒作用,正如工業化時代的泰勒式工廠制度對現代西方官僚制度的影響。

  從軟件技術及軟件產業的發展來看,目前影響最大的主流技術是分布式對象技術。這些技術本身所提出來的許多概念包含了豐富的內涵,對電子政務與政府行政管理體制的改革與創新提供了理論與方法論的指導,具有借鑒意義。下文將以這些概念來詮釋電子政務及網絡條件下的政府行政管理體制,并將這種電子政務稱為“面向對象的電子政務”。不過,在應用這些概念之前,必須將這些概念與現實問題結合起來,并對這些概念進行重新界定。

 ?。ㄒ唬╇娮诱盏姆植际秸M織結構

  韋伯的官僚制所包含的金字塔式的科層制及其低效率一直是遭人詬病的主要內容,因此人們希望在網絡行政條件下能夠克服這些弊端。人們為此作出這樣的解釋,高度集中的科層式官僚制是工業化時代的產物,是與工業大生產相適應的組織結構;在后工業化時代也即網絡化時代,社會的組織結構應該是一種多中心的扁平結構,中間層被大量壓縮乃至于消失。而事實上,事情可能沒有這么簡單,電子政務條件下的政府結構要遠比所謂扁平式結構來得復雜,準確來說,它其實是一種分布式的組織結構。

  造成這種差異的原因主要在于兩個方面:第一,上述的所謂扁平式結構主要是就某個具體的組織結構而言的,指的是信息網絡技術對具體的組織結構的層次及其效率的影響;而電子政務條件下的政府組織結構則超越了單個的組織范疇,涉及到上下左右等眾多的政府機構。因此,綜合來看,電子政務條件下的政府組織結構是一個龐大的分布式系統結構。第二,電子政務所承載的服務內容包含了決策、執行與監督等眾多復雜的內容,難以用一種模式決定其組織結構,所以電子政務的分布式組織結構實際上是一種復合結構。

  信息網絡技術的效率與權利非數字化的程度是影響電子政務的政府組織結構的兩個主要因素。一方面,如果所有的社會權利都能被數字化并且都能夠安全地通過信息網絡加以傳播,則整個社會的各種事務都可以在一個統一的交易平臺上進行,社會也就可以由一個統一的機構進行組織和管理,技術在其中起著絕對的作用;另一方面,現實社會的絕大多數生產與消費及社會權利目前尚不能被“數字化”,而且在可預見的將來也不能被“數字化”,這就意味著電子政務只能在一定程度上起到傳統政務的替代作用,電子政務的組織結構仍然在很大程度上受到現實世界的影響。具體來說,電子政務對政府組織結構的影響表現出兩種相反的作用:一種是對基層與中層政府組織結構的壓縮作用;另一種是對上層政府組織結構的擴張作用。

  在現實條件下,基層與中層政府的許多行政業務容易被“數字化”,而且由于電子政務系統的封裝性和集成性,這些被“數字化”的業務進而容易被“事務化”和程序化。在這種情況下,基層與中層政府機構的行政屬性及其職能將大為減弱,精簡和整合在所難免。就上層政府而言,由于它的業務性質主要是政策分析與決策,這些工作內容在很大程度上是難以被“數字化”的,不容易轉化為數字化的權力,因此實施電子政務對上層決策機構的組織形式與結構不會產生很大的影響。所以,與傳統的金字塔型結構相比,網絡條件下的整個政府組織結構就像是個底座被大為縮減了的金字塔。自然,這個金字塔的中部也同樣被壓縮了。因此,高大神秘的“金字塔”變得不再那么不可親近了。

  由于主要的現實權利的非數字化,同時也由于地域分布、自然資源與經濟發展水平的分布式差異,地方仍然會像現在這樣存在相對獨立的管理與服務機構,只是它的獨立決策職能會大為削減。因此,國家整個行政管理的組織結構并不會是一個單一的金字塔結構,而是一個以法律關系和權利約束為紐帶的具有多個層次而每個層次又分別具有不同數量的次級金字塔結構的復雜的分布式政府組織結構系統。

 ?。ǘ╇娮诱盏摹皩ο蟆迸c“類”

  我們一般將電子政務分為三類,即政府機構之間的電子政務(G2G)、政府向企業提供的管理與服務(G2B)和政府向公民提供的管理與服務(G2C),每一類又都包含眾多的具體內容。目前,雖然這種分類方法已經成為中國電子政務研究的基本共識,但是這種分類實際上仍然是現實世界中部門分立的行政業務在互聯網的映射,是按照以政府自身為中心、從自身業務的:便利性出發得以規定的,不適合未來網絡條件下的分布式政府組織結構開展管理與服務的發展需要,不適合電子政務的業務流程重組與組織結構再造。為此,必須按照面向對象的技術進行重構,其內容是由“以政府為中心”向“以服務對象為中心”轉變。

  這種轉變的關鍵是要重新界定“服務對象”的具體內涵。目前,“以用戶為中心”的觀念已經為人們所認同,美國政府在評估政府機構改革的績效時提到了三個標準,其中第一個標準即是“以公民為中心而不是以官僚機構為中心(Citizen-centered,not bureaucracy-centered)”,其他兩個標準是“以結果為導向(Results-oriented)”和“應用市場機制積極推進政府管理創新(Market-based,actively promoting innovation)”?!耙怨駷橹行摹钡挠^念暗含著用戶(服務對象)至上的意思,而這里要討論的“電子政務對象”卻包含著更多的含義,且這些含義直接來自前述的面向對象的程序設計思想。

  我們通常所謂的“對象”主要是指現實世界的有形實體,而根據前面的介紹,我們知道面向對象軟件技術中的“對象”還包括那些抽象的規則或事件。尤其重要的是,它還封裝了描述自身特征的特殊屬性——數據及行為方式,因此,它本身具有相對的獨立性和自治性,其內部狀態不受或很少受外界的影響,即對象具有很好的模塊化特性。根據這些特點,可以將“電子政務的對象”界定為政府針對特定行政相對人所提供的政府管理與服務,并且應該包含下列三個方面的內容:一是針對特定類型的行政相對人的政府管理與服務的名稱;二是行政管理與服務的內容,包括服務程序、要求與標準,服務依據、規范與責任等;三是行政服務的提供與過程,提供服務的機構、職責及其相互關系。[page]

  這樣定義“電子政務的對象”較好地體現了面向對象技術中的“對象”的含義。

  第一,明確了對象的兩個要素,即屬性(就是行政管理與服務的內容)和對屬性的操作(就是提供行政服務的過程、機構、職責及其相互關系)。

  第二,將行政相對人要求被接受的行政管理與服務連同行政主體的相應的行政活動結合在一起,將其作為一個整體來考慮。這表明,經過恰當的設計,電子政務作為一個系統也能具有良好的封裝性。

  第三,由于這個定義將現實中的同一類政務按照政策依據統合在一起,成為一個系統化的過程與形式,因而具有面向對象技術中的抽象性。另外,抽象性還表現為,經過一定的技術安排,定義的第一方面“針對特定類型的行政相對人的政府管理與服務的名稱”實際上可以作為一種“接口”,為不同類型的電子政務提供關聯機制。這種“技術安排”可以采取這樣的方式,對行政相對人的類型、具體的行政相對人、行政服務及其提供機構等進行標準化的編碼處理,根據這些編碼,人們即可簡便而又明確地完成具體的電子政務過程。

  第四,這種定義也可以保證電子政務能夠獲得其“繼承性”?!袄^承性”的核心內容就是層次之間的共享機制,而電子政務對象的共享機制則主要體現在其屬性規定上,即“行政管理與服務的內容”。如果各分布式政府機構按照統一的事務處理程序、要求與標準、服務依據、規范與責任等,那么上下層次的政府機構之間以及同一層次政府機構之間就能夠在統一的事務處理平臺上進行交流、溝通與合作,當然這種交互關系主要由其第三方面的內容來完成,即“行政服務的提供與過程,提供服務的機構、職責及其相互關系”?!袄^承性”在這里的另一層更深的含義就是國家電子政務系統的標準性及統一性,只有這樣才能實現電子政務對象的繼承性及其共享機制。

  第五,上述的電子政務對象體現了一種協調的“前臺一后臺”關系?!扒芭_”的功能由第一、第二兩個方面來體現,就是說,通過“權利的數字化”實現傳統政務處理過程在互聯網的映射,使行政管理得以突破地域限制,人們能夠在任何地方、任何時間與政府機構打交道并辦理相應的事務?!昂笈_”的功能則體現在第三個方面,為此首先必須按照第二方面的程序、標準與規范重組原來的政府組織結構、分工與責任,協調特定“對象”的業務過程,現在的機構林立、業務重疊的現象就難以再存在下去了。就目前來看,這一點是實施電子政務的關鍵所在,也是難點所在。不過,從中國的現實情況來看,各地已經建立起來的“行政服務中心”或“辦證中心”等倒是為形成一種未來電子政務條件下統一的后臺業務關系打下了良好的基礎。在這種完善的條件下,電子政務的后臺處理實際上就成為“政務處理車間”了。

  有一點需要說明的是,電子政務對象的選擇在這里有一些很容易引起疑問的地方。按照面向對象技術,這里的“電子政務的對象”應該歸入“類”的概念范疇,因為它封裝了該類型的行政相對人的所有具體個人必須完成的政府管理與服務。從這個意義上講,具體的個人及其必須完成的政府管理與服務才構成面向對象技術的“對象”的內涵。這里之所以要這樣處理,是因為就具體的法律和法規而言,滿足相同資格的所有個人在權利和義務上是相同的,因而可以將其抽象為一個“對象”來對待。因此,對電子政務來說,“對象”與“類”是兩個既分離又統一的概念。

  定義的第二個方面“行政管理與服務的內容,包括服務程序、要求與標準,服務依據、規范與責任等”中的“服務依據”實際上構成上層政府對執行機構進行政策控制的有效手段,它類似于面向對象技術中的“消息”的作用,只是在電子政務的分布式對象系統中,“消息”的作用是單向而非雙向的。這種作用表現在兩個方面:一是政策規定及其變化決定了電子政務對象的“屬性”,即服務程序、要求與標準等具體內容,例如,行政審批的環節越多、要求越嚴格,“屬性”的規定也就越多:二是政策規定及其變化也決定了電子政務對象的“操作方法”,即政務后臺處理的過程與方式。這兩個方面的變化是相互對應的,都受到“消息”的制約。在未來的電子政府條件下,這種作用過程將是分布式政府行政系統進行統治、管理與服務的主要形式。

  四、面向對象的政府門戶網站

  政府門戶網站與面向對象的電子政務之間存在著密切的關系。而目前的政府門戶網站仍然只是服務于傳統的政府組織形態,尚沒有體現出面向對象的電子政務的主要特征。因此,真正的政府門戶網站必須按照面向對象的電子政務加以修改與完善。

 ?。ㄒ唬┱T戶網站的“前臺一后臺”關系

  從國際上電子政務的發展情況來看,現在的政府門戶網站具有兩種“前臺一后臺”關系。

  第一種“前臺一后臺”關系實際上是雙重的。門戶網站作為連接所有政府網站的前臺,并不直接面對各政府機構的業務職能部門,它只是作為一個強大的搜索引擎快速便捷地為客戶找到辦理相應業務的政府網站,這是第一重“前臺一后臺”關系;在此基礎上,客戶就可以通過具體的政府機構的網站直接面對業務職能部門,在這里,政府網站與其職能部門之間構成又一重“前臺一后臺”關系。

  第二種“前臺一后臺”關系是一種單一的“前臺一后臺”關系。在這種情況下,客戶通過政府門戶網站即可直接進入業務辦理程序,客戶無須與具體的政府機構(網站)打交道,也不用知道自己是在與哪個政府機構打交道。此時,客戶似乎在通過門戶網站面對一個“超級政府”,因為人們通過門戶網站可以辦理包羅萬象的業務。

  上述兩種“前臺一后臺”關系在各國電子政務發展的不同階段都分別存在過。在電子政務發展的初期主要是采取第一種“前臺一后臺”關系,在積累了一定的經驗與基礎后,許多國家則開始采取第二種“前臺一后臺”關系,像現在的美國聯邦政府的第一政府網站以及新加坡政府的門戶網站。不過,即使是在第二種“前臺一后臺”關系里,雖然政府門戶網站看起來像是個“超級政府”的前臺業務平臺,但是它卻不是按照電子政務對象的技術與觀念來處理的,后臺處理仍然是在一定的機構設置基礎上進行的,并沒有完全地合乎未來網絡政府的要求。盡管如此,無論是第一種“前臺一后臺”關系還是第二種“前臺一后臺”關系,都需要對后臺業務進行整合。在第一種“前臺一后臺”關系里,政府門戶網站僅僅是所有政府機構的網站業務鏈接,而要實現這一點仍然需要對所有政府機構的業務類型進行分類與排列,并通過某一主題按照邏輯關系而對所有這些業務進行整理,同時在技術上以及在管理上都對現有的門戶網站提出了新的要求,例如,在政府機構之間仍然分離的情況下,門戶網站其實可以看作是所有經由該門戶網站的政府機構的業務監督窗口。[page]

 ?。ǘ┟嫦驅ο蟮恼T戶網站

  未來網絡政府的政府門戶網站必須按照面向對象的技術與觀念加以設計,具體內容是按照電子政務對象的三個方面重組有關的要素。

  第一方面,政府門戶網站是電子政務對象的集合,而且這些對象也可以像現在這樣按照G2B、G2C和G2G的類型進行劃分,而這些對象卻完全是與“數字化的權利”相對應的。也就是說,所要完成的電子政務是有關的權利按照互聯網的技術特點而做的排列與組合,并成為一種新的業務導入方式,而不僅僅是簡單的信息引導。通過這種業務導入方式,無論在何時何地,行政相對人上可向上級政府部門完成有關的信息輸入,下可與具體業務及經辦該業務的政府部門相對接,因而比現在所認為的功能最為強大的美國第一政府網站所具備的功能還要強大。

  第二方面,真正的政府門戶網站本身即是政務處理與服務的媒介,它不是簡單的網站鏈接,而是政務處理流程、網絡政府處理各類關系以及行政相對人與網絡政府打交道的綜合平臺。實際上,目前的各類政府門戶網站都未能實現這個功能,盡管在形式上能夠做到政務處理的高效率及政務公開的透明性,但是這僅僅是表明信息網絡技術對現實世界的模擬過程,并沒有實質性的創新,即沒有實現所謂的“權利的數字化”。

  要完成上述要求,必須具備一個基本條件,那就是實現電子政務對象的統一性。也就是說,行政相對人在完成某個電子政務對象時,無論何時何地,所面對的平臺都是一樣的。為此必須做到:①根據“權利數字化”的效率及其制約因素,明確分布式政府管理系統的權利結構、層次分布與地域范圍,從國家層面確立作為電子政務平臺的分布式政府門戶網站的層次系統結構;②根據不同電子政務對象的特點,明確各自的服務內容、程序、要求與標準、服務依據、規范與責任等,這也是目前強調得最多的所謂政務公開的內容。因此,除了要根據政府門戶網站的權利等級而明確相應的電子政務對象外,還必須根據有關的指標對電子政務對象進行分類,如同樣可以分為G2G、G2B和G2C等類型。另外,同一平臺下不同的政務處理機構,既可以是處于分布式政府部門的同一層次,也可能牽涉到不同層次的政府機構。

  就第三方面而言,它與第二方面高度關聯,并在某種程度上受到它的制約,即電子政務對象的服務內容、程序、要求與標準、服務依據、規范與責任等決定了政務處理機構的組織結構形式與分工協作方式。從組織結構來看,政府門戶網站同樣也要符合前面所討論的電子政務的分布式政府組織結構框架,為此,可以將政府門戶網站劃分為中央、省、市三級,與中國目前所實行的行政管理結構不同,特別是淡化了城市的級別差異。造成這種形勢的原因在于信息網絡的技術效率及權利數字化對基層與中層政府的職能所產生的壓縮效應。

  三級政府的門戶網站在業務與功能上應該存在著重要的差異。中央政府的門戶網站應該作為各中央工作機構的電子政務對象的統一門戶,更是各機構信息資源共享和網絡辦公的平臺,即強調電子政務的G2B。而且它的電子政務對象內容也與下級門戶網站不同,重點是宏觀管理與業務監督、政策分析與決策等,具體內容是數據和報表的收集統計與分析,政策調研、咨詢與制定,政策分類與公開、有關政策實施的細節及方法的說明與解釋,等等。就概念分析,中央政府的這些作用主要是對分布式政府門戶網站系統發揮“消息”的作用,促使各下級政府通過其門戶網站改進電子政務對象的“屬性”及其“操作方法”。

  省級政府門戶網站的業務重點是為本省各城市實施國家政策措施進行管理與監督,特別是對行業或企業的管理與服務,即強調電子政務的G2B。實際上,G2B應該是省級政府門戶網站的首要內容,這是因為企業是國民經濟的載體與核心,與地方政府的關系最為密切,其經濟行為涉及方方面面,不僅程序復雜而且內容繁多。一個企業,從成立到開展正常的經濟業務,直到消亡(被并購或破產)。每一過程都必須與政府打交道,像注冊登記,納稅、年檢、資格認定等。在傳統條件下,所有這些手續都給企業帶來許多的麻煩,耗費不少的時間與成本,有時甚至延誤企業的經營活動,給企業帶來重大損失。因此,電子政務的實施將有力地改善企業的經營環境,節省企業的時間與成本,提高企業的經營效率。

  城市政府門戶網站應該將重點放在營造城市社會環境信息化方面,即推進G2C的發展。就城市來說,它由市、區、街道辦和居委會等層級組成,其中街道辦是區政府的派出單位,居委會則是居民自治組織,它們都不是一級單獨的政府。同時,考慮到“權利數字化”的效率,構建以區為組成單位的政府門戶網站比較合適。當然,這并不是說街道辦和居委會就不適合建立自己的網站,只是這些網站不能稱為政府門戶網站,除了因為它們都不是一級單獨的政府外,還由于它們不符合門戶網站的抽象性(綜合性)和封裝性的要求。因此,城市政府門戶網站應該是以G2C作為電子政務對象的構成要素、以社區服務為主要內容的基層政府門戶網站。

  值得注意的是,從行政等級來看,中國的城市之間存在著很大的區別,對城市政府門戶網站做上述的定性會存在許多容易導致;中突之處。因此,上述的定性僅僅是就省級以下的城市而言。對直轄市來說,這個問題就比較復雜,可以考慮對直轄市作兩方面的安排,即兼具省級政府門戶網站和城市政府門戶網站的功能。實際上,拋開行政等級限制,由于前述的信息網絡技術效率與權利非數字化程度這樣兩個因素的制約,國家電子政務系統建設應該是構建以城市為中心的政府門戶網站建設格局。

  五、面向對象的電子政務與行政倫理

  信息網絡技術使政府分化為兩個部分,一是現實的政府,二是電子政府,這種變化對傳統的公共行政倫理產生了一定的影響。信息網絡技術效率和權利非數字化決定了現實政府與電子政府會永久地并存,同時電子政務對象的抽象性和封裝性則進一步加深了電子政府與現實政府的這種差異。因此,電子政府將對傳統的公共行政倫理產生影響。下面將結合面向對象的電子政務的特點來簡要地說明這種影響。[page]

 ?。ㄒ唬┟嫦驅ο蟮碾娮诱者M一步強化了傳統的政治與行政二分法

  威爾遜認為,政治與行政不同,行政管理是一種事務性的工作,與政治的那種混亂與政黨沖突相距甚遠。電子政務通過權利數字化而將這些事務性工作的眾多內容進一步從現實的政府中分離出來,使得行政管理進一步事務化,甚至在某種程度上還可轉變為由企業提供的市場化服務。這與新公共管理學派所強調的建立企業型政府的主張是一致的。

 ?。ǘ┟嫦驅ο蟮碾娮诱諏倭胖飘a生影響

  韋伯所構建的工業化時代的官僚制具有兩個突出的特征,一是組織機構的層次性及其結構的復雜性;二是規章制度的細化與繁雜,其表現就是權力逐層集中、照章辦事、過程取向的控制機制以及官吏非人格化等。上述兩個特征使得行政管理事務高度專業化,官僚機構由于掌握繁雜的規章制度和復雜程序而成為管理整個社會運轉的專業化的權威機構。面向對象的電子政務對這種官僚機制的影響主要表現在兩個方面:

  第一,電子政務將進一步加強官僚機制所掌握的行政管理的專業性優勢,并將這種專業性具體化為決策、執行與操作三個方面。這與前述的將面向對象的政府門戶網站劃分為三個層次是基本一致的。

  第二,由于這種專業性的存在,政府機構的層次仍然會繼續存在,而其復雜程度將會減輕,并且表現為一種分布式結構。由于電子政務對象的抽象性與封裝性突出了行政處理的結果,過程控制在整個社會管理中的作用退居其次,因此這種專業性卻并不一定導致原來官僚機構管理社會的那種權威性。有一點需要注意,就是門戶網站的前臺作用以及后臺事務處理的專業性將進一步隔斷官僚機構與被管理的社會之間的密切聯系。

 ?。ㄈ┟嫦驅ο蟮碾娮诱諏φ毮墚a生影響

  面向對象的電子政務將行政管理的專業性進一步細化為決策、執行與操作三個方面,并使得現實政府與電子政府之間的關系簡化為前臺(門戶網站)與后臺的關系。這種變化對今后的政府職能將產生一定的影響??偟膩砜?,電子政務對象的抽象性和封裝性將使政府對社會信息的管理更加集中,能力進一步增強。因此,雖然互聯網可能讓社會獲得更多的信息,但是并不會使政府失去對社會管理信息的壟斷權,也不會削弱政府的職能,只是使這種職能在新的技術條件下進行調整。具體表現在以下幾個方面:

  第一,“部門職能”的概念將進一步淡化,統合與一體化將是未來政府職能的變化趨勢。當然,這是在根據電子政務對象的三方面的內容而對政府的業務流程和組織結構進行優化和重組之后的結果。

  第二,管理與服務職能將會在不同層次的政府之間產生分化,管理職能會不斷地向上層政府集中,而服務職能則進一步向基層政府傾斜。在這個過程中,電子政務對象的封裝性可能屏蔽(上層)政府與整個社會的聯系,因此必須充分保證電子政務對象的第二、三方面的內容,構建透明政府,即保證政府的組織結構、決策與管理過程以及行政行為的公開?;鶎诱墓芾砺毮艿南魅鯇⒋龠M社會的自組織化進程,政府將更多地通過社會中介機構對社會進行管理。

  第三,面向對象的電子政務對依法行政和程序執法的要求會更高。由于電子政務對象以政府門戶網站為平臺,將行政業務程序與政府機構的事務處理過程有效地結合起來,因而能夠克服傳統的官僚制的低效率,有效地化解規章制度日益細化與嚴格所帶給人們的沉重壓力。

  參考文獻:

  [1]佟勇臣.C/C++程序設計基礎[M].北京:科學出版社.2003.

  [2]信息產業部信息化推進司.中國電子政務領導干部知識讀本.北京:中共中央黨校出版社,2002.

  [3]斯庫塞斯L.管理信息系統[M].李一軍,譯.大連:東北財經大學出版社,2000.

  [4]李廣乾.建設政府門戶網站,全面深化電子政務[J].國務院發展研究中心調研報告,2003(57).

  [5]陳慶云,王明杰.電子政務:行政與社會管理[M].北京:電子工業出版社,2002.

  [6]李廣乾.電子政務及其國外發展[J].國務院發展研究中心內部調研報告,2001(167).

  [7]Office Of Management and Budget.E-Government Strategy:Simplified Delivery Of Servicesto Citizens[R].Office of Management and Budget,2002.

  [8]胡永佳.治理的創新:電子政府的理論與實施[M].北京:學習出版社.2002.

  [9]張康之.尋找公共行政的倫理視角.北京:中國人民大學出版社,2002.

  [10]休斯.公共管理導論[M].彭和平,譯.北京:中國人民大學出版社,2001.

  [11]李文良.中國政府職能轉變問題報告——問題·現狀·挑戰·對策[M].北京:中國發展出版社,2003.

  作者簡介:李廣乾,經濟學博士,國務院發展研究中心技術經濟研究部副研究員,衛生部信息化專家咨詢委員會委員。

  作者:國務院發展研究中心技術經濟研究部

責任編輯:admin